ABD’de 20 Ocak’ta başkanlık görevini devralan Joe Biden ile İran arasında yenilenmiş bir nükleer diplomasi süreci başladı. Biden’ın seçim kampanyası boyunca Kapsamlı Ortak Eylem Planı’na (KOEP) geri döneceğinin sinyallerini vermesi ve akabinde oluşan iyimser hava, yerini anlaşmaya geriş dönüş için İran’ın yeniden başladığı nükleer faaliyetlerini ilgili KOEP hükümleri uyarınca derhal durdurması ön koşulunu sunmasıyla birlikte belirsizliğe bıraktı. Taraflar arasında “KOEP yükümlülüklerini önce kim yerine getirecek” tartışmaları hâkim olurken İran Dışişleri Bakanı Cevad Zarif, son olarak anlaşmaya Avrupa Birliği (AB) arabuluculuğunda “senkronize ve koordineli bir geri dönüş” çağrısında bulundu. [1] Öte yandan Biden’ın bu senkronize geri dönüş çağrısını da reddetmesi, Biden’ın İran’la nükleer sorunu çözme konusundaki istek ve ciddiyetinin sorgulanmasına yol açtı.

“Biden döneminde KOEP canlandırılabilir ve İran yaptırımları kaldırılabilir mi?” sorusunun cevabı Biden’ın tutumunda değil, yeni dönem “müzakere ortamının dinamiklerinde” ve iki taraf arasındaki “pazarlık gücü dengelerinde” aranmalı. Hakikat şu ki 2013 yılında müzakeresine başlanan KOEP ile 2021 yılında yeniden uygulamaya konması beklenen KOEP temelde aynı anlaşma değil. Pazarlığa taraf olan aktörler, bu aktörlerin üzerinde uzlaştıkları temel pazarlık meselesi ve pazarlık sonrası anlaşma sürecine ilişkin deneyimler anlaşmayı bambaşka bir boyuta taşıdı. Dolayısıyla Biden yönetiminin anlaşmaya karşı sergilediği ikircikli tutumu ve anlaşmanın geleceğini doğru okumak için söz konusu pazarlık dinamiklerine göz atmak şart.

KOEP’in üç dönemi

Uluslararası anlaşmaların başarısı, söz konusu anlaşmaları doğuran pazarlık ortamına içkin dinamiklere bağlıdır. Pazarlığa taraf olan aktörler, bu aktörlerin üzerinde uzlaştıkları temel pazarlık meselesi ve pazarlık sonrası anlaşma sürecine ilişkin deneyimler değiştikçe, söz konusu anlaşmanın başarısına dair projeksiyonlar da değişecektir.

Bu bağlamda KOEP’i kendisini doğuran pazarlık ortamında 2013 ve 2021 arasında gerçekleşen köklü değişimler sebebiyle son derece çetrefilli bir uluslararası anlaşma olarak tanımlamak mümkün. Öyle ki anlaşma sadece sekiz yıl içinde üç farklı dönemden geçti: 2013-2017 vizyoner diplomasi dönemi; 2018-2020 maksimum gerileme dönemi; 2021 sonrası yenilenmiş “akıllı diplomasi” dönemi.

2013-2017: Vizyoner diplomasi dönemi

KOEP, ikili ilişkiler tarihi iniş çıkışlarla dolu olan ABD ve İran’ın o dönem elverişli iç siyasi ortamları sayesinde nükleer kriz üzerinden ikili ilişkileri olumlu bir zemine çekmek amacıyla açtıkları son derece özel ancak kısa soluklu bir fırsat penceresinin ürünü.

Anlaşma vizyonu, ABD’deki Obama hükümetinin, 1979 devrimiyle benimsediği “uluslararası revizyonist devlet modeli” sebebiyle uluslararası ve bölgesel arenada ortak çıkar paydasında buluşamadığı İran’ı birtakım ekonomik ve siyasi teşviklerle içeriden kademeli olarak dönüştürme ve bu ülkeyi temel ABD çıkarlarıyla uyumlu uluslararası sistemin meşru ve etkin bir parçası haline getirme idealine dayanır.

İran tarafında ise bu vizyona, uluslararası sistemin normları ve bileşenleriyle nispeten uyumlu, uluslararası müzakere fikrine ilkesel olarak açık, İran’ın şehirli orta sınıf kültürünü temsilen iş başına gelmiş ve İran siyasetinde pragmatist-reformcu siyasi ittifakın geleceği açısından ümit vadeden ılımlı Ruhani hükümeti eşlik etti. Dönemin en öne çıkan özelliği, İran dış politikasının, Ortadoğu dosyası bölgede askeri hareketliliğini artıran Devrim Muhafızları Ordusu (DMO) tarafından, nükleer dosya ise pragmatistler tarafından uygulanacak şekilde adeta iki aktörlü ve iki vizyonlu bir dış politika gibi yürütülmesiydi. Amerikalı demokratlar ise tüm siyasetçileri, bürokratları ve bölge uzmanlarıyla birlikte topyekûn bu ayrıma göz yumdu; İran’ın Yemen ve Suriye’deki askeri faaliyetleri dünya gündeminden kasıtlı olarak uzak tutuldu ve nükleer müzakere ikili ilişkilerde güçlü bir “tarihi anlaşma” söylemiyle sahneye konuldu.

2018-2020: Maksimum gerileme dönemi

Trump yönetimi Obama’nın İran’ı revizyonist dış politikasını kontrol altına almak için kendi safına çekme stratejisine yüz seksen derece ters bir politika benimsedi: Maksimum baskı politikası. Bu politika, Obama ve Ruhani yönetimlerinin üzerinde uzlaştıkları temel anlaşma meselesini, anlaşmanın bir diğer aktörü olan İran’ı ve iki ülkeyi çevreleyen müzakere ortamını maksimum ölçüde dönüştürdü.

İlk olarak Trump, İran’ın iki dosya halinde seyreden çelişkili dış politikasını tek bir dosya halinde ve bütüncül bir yaklaşımla ele almak gerektiğini savundu. Nitekim göreve geldikten kısa bir süre sonra sadece nükleer silahlanmaya odaklanan KOEP’i İran nükleer taahhütlere uymadığı için değil, DMO’nun Ortadoğu’daki Şii milisleştirme faaliyetlerinden duyulan endişe sebebiyle feshetti.

Bu durum, İran’ın nükleer silahlanma sorununa, başlı başına önemli bir mesele olan DMO’nun Ortadoğu stratejisinin de eklemlenerek gelecekte yeniden müzakere edilmesi anlamını taşıyordu. İkinci olarak, Trump ağır ekonomik yaptırımlarla diğer aktörün içeriden değişmesini bekliyordu. Bu ise ekonomik bunalım altında ezilen İran halkının askeri muhafazakarları ve pragmatist-reformcularıyla birlikte yönetimi içeriden alaşağı edeceği topyekûn bir rejim değişikliği anlamına geliyordu.

Ancak Trump rejim değişimlerine ilişkin temel bir ön koşulu göz ardı ediyordu: Rejimler halk istediği zaman değil, söz konusu halk rejime karşı askerin desteğini arkasına aldığı zaman değişir. İslam Cumhuriyeti’nin bekasını içeriden ve dışarıdan korumakla mükellef ve bu yükümlülüğün sağladığı ekonomik ve siyasi olanaklardan faydalanan ideolojik bir ordunun mevcut rejime sırtını dönmesi kısa vadede pek olası görünmüyordu. Nitekim maksimum baskı politikası rejimi çökertemediği gibi askeri muhafazakâr kanadı güçlendirdi ve İran halkı nezdinde pragmatist-reformist siyasetin kategorik olarak reddiyle sonuçlanabilecek bir işlevsizlik tartışmasına yol açtı. Son olarak, Trump’ın anlaşmadan çekilmesi, İran’a yönelik ağır ekonomik yaptırımlar uygulaması, dünyayı şaşkına çeviren Kasım Süleymani suikastı, İran’ın ABD’ye ve KOEP’e yönelik güvensizliğini artırdı. Anlaşmanın uygulama sürecinde yaşanan bu devasa krizler anlaşmayı ve tarafları içine alan ikili müzakerenin bekası için gereken güven ortamını temelinden sarstı.

2021 sonrası: Yenilenmiş “akıllı diplomasi” dönemi

Biden yönetimi iş başına geldiğinde KOEP konusunda zannedilenden daha da büyük bir enkaz devraldı. Öncelikle, KOEP’te üzerinde uzlaşılan temel anlaşma meselesi nükleer faaliyetlerken, Biden’ın devraldığı mesele yalnızca bu konu olmaktan çıktı ve İran’ın nükleer programından balistik füze programına, Ortadoğu’daki Şii milisleştirme çabalarından bölge ülkeleriyle ilişkilerine uzanan dallanıp budaklanmış bir “meseleler paketine” dönüştü. Üstelik Biden’ın bu meseleler paketinin müzakeresi için masaya oturacağı İran aktörü de değişecek gibi duruyor. Zira Haziran 2021’de gerçekleşecek cumhurbaşkanlığı seçimlerinde İran’da askeri muhafazakâr kanadı temsilen asker kökenli bir cumhurbaşkanının göreve gelmesi kuvvetle muhtemel. Son olarak, anlaşmanın güven zemininde oluşan çatlaklar Biden diplomasisi için büyük sorun teşkil ediyor. Öte yandan Biden olumlu seçim vaatlerinin aksine hakikatte nasıl bir enkaz devraldığının farkındaydı. Nitekim Eylül ayında bizzat kendisinin kaleme aldığı bir görüş yazısında “İran’a karşı sert durmanın daha akıllıca bir yolu var” ifadelerini kullanmıştı. [2] Buna göre, Biden ilkesel olarak diplomatik müzakerelere açık olmakla birlikte mevcut hakikatin gerekliliklerine uygun ılımlı ve zorlayıcı stratejileri kaynaştıracağı bir “akıllı güç” stratejisi uygulayacaktı. İşte bu strateji, iki ülkenin bu yeni pazarlık ortamındaki güç dengelerinin hassas bir şekilde yeniden ele alınmasına dayanıyor.

Biden karşısında İran’ın pazarlık gücü

Biden döneminin devraldığı pazarlık ortamının dinamiklerine bakıldığında İran ile ABD arasındaki pazarlık gücü dengelerinin zannedilenin aksine İran lehine seyrettiğini görüyoruz. Bu bağlamda İran’ın elinde tuttuğu üç pazarlık kozundan söz edilebilir:

İlk olarak, uluslararası pazarlık süreçlerinde gözlemlenen şu ki; iç siyaset düzleminde eli bağlı olanın uluslararası pazarlık düzleminde eli güçlü olur. Bugün askeri ve dini muhafazakarların çeşitli kurumlar vasıtasıyla siyasi gücü elinde tuttuğu bir İran devlet erki tarafından dört koldan sıkıştırılan bir ılımlı Ruhani hükümeti görüyoruz.

ABD’li demokratlar ve İranlı ılımlılar arasında gerçekleşecek olası bir nükleer diplomasi sürecine kendi ağırlığını koymak isteyen İranlı muhafazakârlar çoğunluğunu kendilerinin oluşturduğu İran meclisinde Aralık ayında “Yaptırımların Kaldırılması ve İran Ulusunun Çıkarlarının Korunması için Stratejik Eylem Planı” başlıklı bir yasa geçirdi. Anayasayı Koruyucular Konseyi’nce de onaylanan yasa, KOEP tarafından yüzde 3,67 ile sınırlandırılan uranyum zenginleştirme seviyelerinin en az yüzde 20’ye çıkarılmasını ve halihazırda zenginleştirilmiş uranyum stoklarının artırılmasını öngörüyordu. [3] Aynı yasa İran’ın bankacılık ve petrol sektörünü vuran ABD yaptırımları Şubat ayına kadar kaldırılmadığı takdirde Nükleer Silahların Yayılmasını Önleme Anlaşması Ek Protokolü’nden çekilerek nükleer tesislere yapılacak tüm uluslararası denetimleri sınırlandıracağını söylüyordu. [4] Zarif, İran meclisinin çıkardığı yasanın ve askeri muhafazakarların birkaç ay içerisinde yönetime gelme ihtimalinin Biden yönetiminin nükleer faaliyetleri durdurma talebine karşı elini kolunu bağladığını, öte yandan Biden’ın iç siyasette bu tür bir engelle karşılaşmadığı için devlet başkanı olarak proaktif bir hamleyle yaptırımların kaldırılmasına yönelik kararname çıkarabileceğini ve nükleer anlaşmayı canlandırabileceğini ima ediyor. Biden yönetimine uzlaşma için fırsat aralığının dar olduğu ve “bizimle en azından senkronize adımlarla anlaşmak zorundasın, yoksa fırsatı kaçırabilirsin” diyen ve askeri muhafazakarların kısıtlamalarıyla tam koordineli hareket ederek dışarıda pazarlık gücünü pekiştiren bir pragmatist İran hükümeti görüyoruz. Bu kozu kullanarak “KOEP yükümlülüklerine önce kim geri dönecek” çekişmesinde geri adım atmıyor, sorumluluğu karşı tarafa bırakıyor.

İran’ın kullandığı ikinci büyük koz hızlandırdığı nükleer faaliyetler. Uranyum zenginleştirmesinin anlaşma öncesi dönemlerdeki gibi yüzde 20’lik seviyelere taşınması İran’ın nükleer silah üretme kapasitesi için ihtiyaç duyduğu sürenin ciddi ölçüde kısaldığı anlamına geliyor. Nitekim ABD ve bölge ülkeleri arasında İran’ın 6 ay içerisinde nükleer silah üretme kapasitesine ulaşabileceği yönündeki endişeler yükseldi. [5] Bu durum, Biden yönetimini uzlaşma yolunda hızlı hareket etmeye zorlayacak ciddi bir koz olarak karşımıza çıkıyor.

İran’ın üçüncü pazarlık kozu ise Trump döneminde ekonomik yaptırımların gereğinden fazla kullanımı. Uluslararası camia nezdinde, ABD anlaşmadan çekilerek ağır yaptırımlar uyguladığı için şaibeli, İran ise yaptırımların doğurduğu insani maliyetler sebebiyle mağdur görünüyor. ABD yaptırımlarının özellikle yeni tip koronavirüs (Kovid-19) salgını sırasında yarattığı insani sıkıntıları uluslararası camiada kendi lehine kullanan bir İran görüyoruz. Öyle ki İran’ın yaptırımların insani maliyetine ilişkin 2018 yılında Uluslararası Adalet Divanı’na yaptığı dava başvurusu kabul edildi. Mahkeme ABD yaptırımlarının İran’ın tıp, ilaç, sivil havacılık, yiyecek ve tarım ürünleri sektörlerine dolaylı yoldan kısıtlamalar getirdiğini ve yaptırımların kaldırılmasına yönelik bir dava görebileceğini ifade etti. [6] Bu durum, ağır ekonomik yaptırımların uluslararası meşruiyetinin halihazırda sorgulanmaya başladığı anlamına geliyor.

İran’ın elindeki bu üç koza karşılık Biden yönetimi elinde tek bir koz tutuyor: Ekonomik yaptırımlar. Biden’ın Zarif’in önerdiği AB arabuluculuğunda senkronize hareket planını reddetmesi Biden yönetiminin iddia edildiği gibi Trump yönetiminden farklı olmaması değil, halihazırda pazarlık gücünün nispeten düşük olduğunun bilincinde olması ve elindeki tek yaptırım kozunu henüz harcamak istememesinden kaynaklanıyor. Biden İran ile nükleer sorunu çözme konusunda isteklilik ve ciddiyet sergiliyor. Bunu Obama dönemi nükleer müzakere süreçlerinde etkin rol almış Antony Blinken, Jake Sullivan ve Robert Malley gibi isimleri kritik pozisyonlara atamasından anlıyoruz. Öte yandan bu istekli yönetim, son sekiz yılda radikal dönüşümlerden geçen pazarlık ortamının hakikatinin de farkında. İran karşısında eli nispeten güçsüz, yine de çözüm odaklı, gerçekçi ve temkinli olarak tanımlayabileceğimiz akıllı bir diplomasi stratejisi kurguluyor. Peki Biden döneminin bu akıllı diplomasi stratejisinde öne çıkabilecek olası senaryolar neler?

KOEP’in geleceğine ilişkin olası senaryolar

Biden yönetimi döneminde KOEP’in geleceğine ilişkin birbiriyle bağlantılı şu senaryolar göze çarpıyor:

Biden yönetimi KOEP’e ilişkin iki aşamalı bir süreç öngörüyor. Biden’ın birinci aşama önceliği İran’ın hız kazanan nükleer faaliyetlerini derhal durdurmak ve nükleer silah üretme kapasitesi için gereken süreyi olabildiği kadar uzatmak. Biden, ön planda her ne kadar yaptırımları kaldıracak ilk adımı atmak istemese de kritik pozisyonlara atadığı isimler aracılığıyla arka planda İran’ın ılımlı hükümetini ilk adımı atma ve Haziran seçimlerine kadar anlaşmaya dönme konusunda ikna etmeye çalışıyor. Biden bu bağlamda bazı yaptırımları hafifletmek zorunda kalabilir, ancak yaptırımların hepsini birden kaldırması olası görünmüyor. Zira elindeki tek kozu parça parça ve ihtiyatlı kullanmak zorunda.

Öte yandan anlaşmanın Haziran itibarıyla başlaması beklenen ikinci aşaması yaptırımların neden ilk aşamada tamamının kaldırılamayacağına ilişkin daha detaylı ipuçları sunuyor. Biden yönetiminin planı, kapsamlı bir takip anlaşması hazırlamak. Takip anlaşması, Trump yönetiminin nükleer programa ek olarak geri döndürülemez bir şekilde dünya gündemine taşıdığı balistik füze programı, İran’ın Ortadoğu’daki Şii milisleştirme faaliyetleri ve bölge ülkeleriyle ilişkileri içeren toplu meseleler paketinin ABD, AB, İran ve bölge ülkelerinin de katıldığı bir uluslararası platformda müzakere edilmesini öngörüyor. Biden yönetimi takip anlaşması için Haziran seçimlerini bekliyor. Zira bu son derece kapsamlı anlaşma sürecinde yeni müzakere ortağı İran’ın Haziran seçimleriyle göreve gelecek yeni hükümeti olacak. Söz konusu takip anlaşması, temel anlaşma meselesinin birden fazla olması, müzakerelere taraf olacak aktörlerin sayıca artması ve İran’daki iç siyasetin anlık belirsizliği sebebiyle çok daha çetrefilli ve uzun soluklu bir sürece dönüşeceğe benziyor. Biden yönetimi bu uzun soluklu, çok aktörlü ve çok temalı yeni pazarlık sürecinde yaptırımları parça parça kaldırma vaadiyle pazarlık sürecini yönetecek gibi görünüyor.

Bu göstergelere bakarak, Biden’la başlayan yenilenmiş akıllı diplomasi döneminin istekli ve çözüm odaklı; ancak dönüşen pazarlık ortamının dinamikleri ve iki tarafın pazarlık gücünde yaşanan dönüşümler sebebiyle zorlu ve temkinli hamlelerle ilerleyeceğini beklemek mümkün.

[İran dış politikası, güvenlik ve askeri kültürü, Ortadoğu’da Şii jeopolitiği ve Direniş Ekseni konularına odaklanan siyaset bilimci Dr. Ezgi Uzun Sabancı Üniversitesi öğretim görevlisidir]

[1] https://www.aljazeera.com/news/2021/2/2/us-wont-budge-on-iran-nuclear-deal-position-official

[2] https://edition.cnn.com/2020/09/13/opinions/smarter-way-to-be-tough-on-iran-joe-biden/index.html

[3] https://www.aa.com.tr/tr/dunya/iranin-nukleer-faaliyetlerini-hizlandiracak-yasa-tasarisi-hukumetin-itirazlarina-ragmen-onaylandi/2063328

[4] Ibid.

[5] https://www.al-monitor.com/pulse/originals/2021/02/iran-breakout-energy-israel-steinitz-blinken-months-fissile.html

[6] https://www.rferl.org/a/iran-us-sanctins-case-un-top-court-heaing-hague/31084539.html